La constatation des infractions d’urbanisme par drones.

De plus en plus de communes, comme la Ville de Cannes, envisagent de recourir ou ont recours aux drones pour constater les infractions au code de l’urbanisme[1].

Cette pratique est-elle légale (I) ?

Il faut d’abord rappeler quelles sont les infractions pénales les plus courantes prévues par le code de l’urbanisme (II) et comment elles peuvent être constatées (III).

I) Le code de l’urbanisme prévoit plusieurs infractions pénales.

Les principes infractions pénales en matière d’urbanisme sont, d’une part, la réalisation de travaux sans l’autorisation d’urbanisme requise (permis de construire, d’aménager ou de démolir, déclaration préalable), ou en méconnaissance de l’autorisation accordée[2] et, d’autre part, la réalisation de travaux en méconnaissance des règles d’urbanisme[3].

II) La constatation des infractions d’urbanisme.

Les infractions au code de l’urbanisme peuvent, tout d’abord, être constatées par les officiers et agents de police judiciaire, c’est-à-dire par les policiers et gendarmes, mais aussi par le maire et ses adjoints. Ces infractions peuvent également être constatées par les agents de la commune ou de l’État, qui doivent prêter serment et être spécialement habilités pour cela[4].

Le « constat » des infractions d’urbanisme prend, le plus souvent, la forme d’un procès-verbal (établi en général par un agent assermenté et habilité). L’auteur du constat ne peut consigner dans le procès-verbal que « ce qu’il a vu, entendu ou constaté personnellement »[5].

Et le maire, lorsqu’il a connaissance d’une infraction au code de l’urbanisme, est tenu de faire établir un procès-verbal d’infraction[6], qui doit être transmis « sans délai » au ministère public[7].

Le procès-verbal constitue donc, en général, le « point de départ » de la procédure pénale, mais ce n’est pas obligatoire, et d’autres modes de preuve peuvent être admis devant le juge pénal[8].

Mais le procès-verbal ne sert pas uniquement à « enclencher » la procédure pénale.

Il permet également au maire, lorsque des travaux non autorisés sont en cours, de prendre un arrêté interruptif de travaux[9].

Au vu du procès-verbal de constat d’infraction, le maire peut également mettre en demeure l’auteur des travaux de régulariser sa situation soit en sollicitant une autorisation d’urbanisme, soit en remettant les lieux en l’état[10].

Enfin, le procès-verbal d’infraction permet aussi à l’administration fiscale de calculer d’office la taxe d’aménagement due par l’auteur des travaux.

Le procès-verbal répond donc à un enjeu pénal, mais aussi administratif et fiscal !

Alors, le maire, ses adjoints, ou encore les agents assermentés et habilités, peuvent-ils avoir recours à un drone pour faire leurs constatations, alors que les constructions ou travaux en cause sont situés, le plus souvent, sur des propriétés privées ?

III) Le recours aux drones dans le cadre des constatations.

Une réponse ministérielle n°01425 du 11 janvier 2018 entendait répondre à cette question en indiquant notamment : « La captation d'images par la voie des airs au moyen d'un drone survolant une propriété privée peut être considérée comme une ingérence dans la vie privée. Ainsi, selon la jurisprudence, la captation d'images opérée par des policiers dans un lieu inaccessible depuis la voie publique doit, en application des dispositions de l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme, être fondée sur une prévision législative, telle que l'article 706-96 du code de procédure pénale. À défaut, aucune intrusion ne peut être valablement effectuée en un tel lieu (crim. 21 mars 2007, n° 06-89444). En conséquence, le constat d'une infraction sur une propriété privée à l'aide d'un drone peut être considéré comme illicite dès lors que la zone contrôlé [sic] est inaccessible aux regards ».

Pour prendre connaissance de la totalité de la réponse ministérielle, c’est ici.

Sur le principe, cette analyse semble devoir être approuvée, mais elle appelle des précisions.

Le droit à la protection de la vie privée et, notamment, du domicile, est garanti par l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CESDH)[11].

Dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), chargée d’interpréter la CESDH, le domicile, c’est, d’abord, l’endroit où l’on « habite », que l’on soit propriétaire, locataire, simple occupant, qu’il s’agisse d’un appartement, d’une maison, ou même d’un bungalow ou des caravanes[12].

Mais des locaux professionnels, comme l’étude d’un notaire[13], ou le siège social ou les bureaux d’une société[14], peuvent aussi être un « domicile » au sens de l’article 8 CESDH. Sa jurisprudence est toutefois assez nuancée sur ce point : une porcherie servant uniquement à l’élevage des porcs dans le cadre d’une exploitation agricole, éloignée du siège de l’exploitation et du lieu d’habitation de l’exploitant, n’est pas un « domicile » protégé par l’article 8[15].

Une ingérence dans le droit au respect de la vie privée et donc dans la protection du domicile garanti par l’article 8 doit, pour respecter la CESDH, être prévue par la loi, poursuivre un but légitime et être nécessaire dans une société démocratique.

C’est ce qu’avait rappelé la Cour de cassation dans l’arrêt invoqué par le ministère de la cohésion des territoires dans sa réponse ministérielle. Des policiers avaient photographié clandestinement, au moyen d’un téléobjectif, les plaques d’immatriculation de véhicules stationnés dans une propriété privée, non visibles depuis la voie publique, afin d’identifier les titulaires des cartes grises. La Cour de cassation a jugé que ces photographies constituaient une ingérence dans le droit au respect de la vie privée et du domicile, et qu’aucune disposition de procédure pénale ne permettait une telle captation dans le cadre d’une simple enquête préliminaire, et qu’ainsi, cette ingérence n’était pas « prévue par la loi ».

Qu’en est-il, alors, des drones ?

En premier lieu, les constatations en matière d’infractions d’urbanisme peuvent être faites depuis la voie publique lorsque les lieux privés sont visibles depuis celle-ci[16]. Le maire ou l’agent habilité et assermenté peut alors décrire la situation et prendre des photographies[17].

En deuxième lieu, le maire et les agents assermentés et habilités bénéficient également d’un droit de visite. En réalité, il existe deux droits de visite, selon que le maire et ses agents s’assurent de la conformité des constructions, aménagements, installations et travaux en cours ou achevés aux règles applicables en matière d’autorisations d’urbanisme, ou selon qu’ils recherchent des infractions.

Dans le premier cas, le droit de visite s’exerce entre 6 heures et 21 heures et, en dehors de ces heures, lorsque ces lieux sont ouverts au public. En outre, lorsqu’il s’agit de « domiciles » ou de « locaux comportant des parties à usage d’habitation », ils ne peuvent être visités qu’en présence de leurs occupants et avec leur accord[18] ; lorsque l’occupant refuse ou ne peut pas être contacté, le juge des libertés et de la détention peut autoriser la visite[19].

Dans le second cas, lorsqu’il s’agit de rechercher une infraction, certaines catégories de locaux sont protégées :

- les « domiciles et les locaux comportant des parties à usage d'habitation » : ils ne peuvent être visités qu’entre 6h00 et 21h00, avec l’accord de l’occupant des lieux consigné dans une déclaration écrite de sa main. A défaut, la visite ne peut avoir lieu qu’en présence d’un officier de police judiciaire et conformément aux règles du code de procédure pénale en matière de perquisitions et visites domiciliaires ;

- les « établissements et locaux professionnels » : le maire et les agents doivent informer le procureur de la République avant d’accéder à ces locaux. Celui-ci peut s’y opposer. La visite ne peut avoir lieu que lorsque les locaux sont ouverts au public et en tout état de cause après 6h00 et avant 21h00[20].

Lorsque la visite se déroule dans d’autres lieux, les agents peuvent pénétrer librement lorsque les lieux sont libres d’accès[21]. Il ne s’agit pas de forcer l’accès de lieux clos fermés au public (mais attention au délit d'entrave au droit de visite !).

On notera que ces « typologies » de locaux rejoignent, de façon schématique, les catégories de locaux « protégés » dans la jurisprudence de la CEDH au titre du « domicile », les locaux d’habitation faisant l’objet d’une protection plus importante.

Dès lors, on voit bien la difficulté que peut poser l’utilisation des drones au regard du cadre juridique rappelé ci-dessus :

- en filmant, depuis un lieu public, un lieu privé qui ne serait pas normalement visible sans le recours au drone ;

- en survolant une propriété privée fermée au public, sans l’accord du propriétaire. Cela serait d’autant plus grave si le contrôle visait des catégories de locaux spécialement visées par la loi.

Dans ces différentes hypothèses, il semble que le recours à un drone pourrait être jugé irrégulier en cas de poursuites pénales, au regard du droit à la protection de la vie privée et du domicile garanti par l’article 8 de la CESDH, puisqu’il s’agirait d’une « ingérence » dans le droit au respect de la vie privée et à la protection du domicile, ingérence non prévue par la loi en l’état des dispositions du code de l’urbanisme.

On note d’ailleurs, pour termine, que la loi « Climat et Résilience » du 22 août 2021 a expressément prévu dans le code de l’environnement l’usage de drones pour certaines activités de police administrative de l’environnement[22].

La loi a ainsi tiré les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel du 9 juillet 2021 n°2021-924 QPC censurant partiellement la loi n°2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés. Cette loi avait prévu des dispositions dans le code de la sécurité intérieure fixant les conditions dans lesquelles des services de l’Etat et les polices municipales pouvaient utiliser des drones (des « aéronefs circulant sans personne à bord ») pour capter des images dans le but de prévenir les infractions ou d’en rechercher les auteurs, sur autorisation d’un juge, ou pour le maintien de l’ordre et de la sécurité publics, sur autorisation du préfet. Ces dispositions ont été censurées par le Conseil constitutionnel. Il a considéré en synthèse qu’eu égard à leur altitude de vol, ces drones pouvaient photographier de nombreuses personnes et suivre leurs déplacements et qu’il fallait donc que leur usage fasse l’objet de garanties particulières. Or, la loi prévoyait le recours à ces drones pour toute catégorie d’infraction, même les moins graves (les contraventions). Et si l’accord du préfet ou d’un magistrat était requis, c’était sans limite dans le temps de la validité de cette autorisation. Ces considérations (entre autres) ont conduit à considérer le Conseil constitutionnel à censurer ces dispositions car elles ne présentaient pas de garantie suffisante. Pour en savoir plus sur cette décision, cliquez ici !

***

En conclusion, un procès-verbal a été établi à votre encontre au moyen d’un drone ? Vous faites l’objet de poursuites pénales ? Vous faites l’objet d’un arrêté interruptif de travaux, d’une mise en demeure, ou d’une procédure de taxation d’office ?

Faites appel à un professionnel du droit !

[1] https://www.cannes.com/fr/index/actualites/annee-2025/janvier/cannes-des-drones-contre-les-infractions-d-urbanisme.html

[2] Article L. 480-4 al. 1 du code de l’urbanisme : « Le fait d'exécuter des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 et L. 421-5-3 en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable est puni d'une amende comprise entre 1 200 euros et un montant qui ne peut excéder, soit, dans le cas de construction d'une surface de plancher, une somme égale à 6 000 euros par mètre carré de surface construite, démolie ou rendue inutilisable au sens de l'article L. 430-2, soit, dans les autres cas, un montant de 300 000 euros. En cas de récidive, outre la peine d'amende ainsi définie un emprisonnement de six mois pourra être prononcé ».

[3] Article L. 610-1 al. 1 du code de l’urbanisme : « En cas d'infraction aux dispositions des plans locaux d'urbanisme, les articles L. 480-1 à L. 480-9 sont applicables, les obligations mentionnées à l'article L. 480-4 s'entendant également de celles résultant des plans locaux d'urbanisme ».

[4] Article L. 480-1 al. 1 du code de l’urbanisme : « Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l'Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme suivant l'autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu'à preuve du contraire ».

[5] Article 429 du code de procédure pénale : « Tout procès-verbal ou rapport n'a de valeur probante que s'il est régulier en la forme, si son auteur a agi dans l'exercice de ses fonctions et a rapporté sur une matière de sa compétence ce qu'il a vu, entendu ou constaté personnellement ».

[6] Art. L. 480-1 al. 3 du code de l’urbanisme : « Lorsque l'autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d'une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d'en faire dresser procès-verbal ».

[7] Art. L. 480-1 al. 4 du code de l’urbanisme

[8] L’établissement d’un procès-verbal d’infraction n’est pas une condition nécessaire de l’engagement de la procédure pénale (Cass. Crim., 22 mars 2016, n°15-83.142, inédit), et le juge pénal ne peut pas écarter le constat établi par huissier (aujourd’hui commissaire de justice) à la demande d’un maire

[9] Art. L. 480-2 du code de l’urbanisme : « L'interruption des travaux peut être ordonnée soit sur réquisition du ministère public agissant à la requête du maire, du fonctionnaire compétent ou de l'une des associations visées à l'article L. 480-1, soit, même d'office, par le juge d'instruction saisi des poursuites ou par le tribunal correctionnel. (…)

Dès qu'un procès-verbal relevant l'une des infractions prévues à l'article L. 480-4 du présent code a été dressé, le maire peut également, si l'autorité judiciaire ne s'est pas encore prononcée, ordonner par arrêté motivé l'interruption des travaux. Copie de cet arrêté est transmise sans délai au ministère public. Pour les infractions aux prescriptions établies en application des articles L. 522-1 à L. 522-4 du code du patrimoine, le représentant de l'Etat dans la région ou le ministre chargé de la culture peut, dans les mêmes conditions, ordonner par arrêté motivé l'interruption des travaux ou des fouilles.

(…)

Dans le cas de constructions sans permis de construire ou d'aménagement sans permis d'aménager, ou de constructions ou d'aménagement poursuivis malgré une décision de la juridiction administrative suspendant le permis de construire ou le permis d'aménager, le maire prescrira par arrêté l'interruption des travaux ainsi que, le cas échéant, l'exécution, aux frais du constructeur, des mesures nécessaires à la sécurité des personnes ou des biens ; copie de l'arrêté du maire est transmise sans délai au ministère public. Dans tous les cas où il n'y serait pas pourvu par le maire et après une mise en demeure adressée à celui-ci et restée sans résultat à l'expiration d'un délai de vingt-quatre heures, le représentant de l'Etat dans le département prescrira ces mesures et l'interruption des travaux par un arrêté dont copie sera transmise sans délai au ministère public ».

[10] Selon l’article L. 480-2 du code de l’urbanisme : « (…) Dès qu'un procès-verbal relevant l'une des infractions prévues à l'article L. 480-4 du présent code a été dressé, le maire peut également, si l'autorité judiciaire ne s'est pas encore prononcée, ordonner par arrêté motivé l'interruption des travaux. Copie de cet arrêté est transmise sans délai au ministère public. Pour les infractions aux prescriptions établies en application des articles L. 522-1 à L. 522-4 du code du patrimoine, le représentant de l'Etat dans la région ou le ministre chargé de la culture peut, dans les mêmes conditions, ordonner par arrêté motivé l'interruption des travaux ou des fouilles.

(…)

[11] « 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance.

2. Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui ».

[12] V. par exemple CEDH, Cour (Cinquième Section), AFFAIRE WINTERSTEIN ET AUTRES c. FRANCE, 28 avril 2016, 27013/07

[13] CEDH, Cour (Cinquième Section), AFFAIRE POPOVI c. BULGARIE, 9 juin 2016, 39651/11

[14] CEDH, Cour (Deuxième Section), AFFAIRE STES COLAS EST ET AUTRES v. FRANCE, 16 avril 2002, 37971/97

[15] CEDH, Cour (Deuxième Section), LEVEAU ET FILLON c. FRANCE, 6 septembre 2005, 63512/00, 63513/00

[16] V. d’une manière générale Cass. Crim., 15 avril 2015, n°14-87.620, publié au bulletin : « Ne méconnaissent ni les dispositions de l'article 706-96 du code de procédure pénale ni celles de l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme les policiers qui procèdent, sur commission rogatoire, à la captation et à la fixation d'images de véhicules se trouvant sur la voie publique ou stationnant dans une propriété privée en étant visibles depuis la voie publique ».

v. en particulier : « Attendu que pour rejeter l'exception de nullité du procès-verbal établi le 10 avril 2012 par M. B..., architecte des bâtiments de France, prise de ce que dernier aurait pénétré dans la propriété sans autorisation, l'arrêt attaqué, par motifs propres et adoptés, retient que le transport sur les lieux qu'elle a effectué a permis de constater que les fonds appartenant à M. X... et à son voisn sont desservis par une servitude de passage public, laquelle était fermée par un portail d'accès commun aux deux propriétés, sans que l'entrée de la propriété de M. X... ne soit matérialisée et qu'il n'est pas démontré, comme le soutient le prévenu, que le portail était fermé et que M. B... l'ait escaladé ; que les juges ajoutent qu'il est établi que ce dernier a pris des photographies à gauche du portail de la propriété à travers le décroché au niveau des verrins à partir d'un endroit où rien ne permet d'affirmer qu'il s'agit de la propriété privée du prévenu, aucun élément ne matérialisant la propriété de ce dernier en ce lieu ;

Attendu qu'en l'état de ces énonciations d'où il résulte, d'une part que les constatations n'ont pas été effectuées depuis une parcelle privée, d'autre part reposent sur le constat des juges effectué lors du transport sur les lieux, qui vaut jusqu'à inscription de faux, la cour d'appel, a justifié sa décision ; » (Cour de cassation, Chambre criminelle, 12 juin 2018, 17-85.826)

[17] V. Cass. Crim., 25 juin 2014, n°14-81.647

[18] Art. L. 461-2 du code de l’urbanisme : « Le droit de visite et de communication dans les lieux mentionnés à l'article L. 461-1 s'exerce entre 6 heures et 21 heures et, en dehors de ces heures, lorsque ces lieux sont ouverts au public.Les domiciles et les locaux comportant des parties à usage d'habitation ne peuvent cependant être visités qu'en présence de leur occupant et avec son assentiment »

[19] Art. L. 461-3 du code de l’urbanisme

[20] Art. L. 480-17 du code de l’urbanisme

[21] V. CC + Attendu que pour rejeter l'exception de nullité du procès-verbal dressé le 12 avril 2010 tirée de ce que les policiers municipaux, pour constater les infractions, auraient pénétré dans sa propriété qui constitue son domicile, sans son autorisation, l'arrêt, après avoir relevé que la parcelle [...] accueillant les mobil homes loués à des tiers, est séparée par une clôture et des buttes de terre, la rendant totalement indépendante des parcelles [...] et [...] occupées par M. X..., en déduit que la parcelle [...] ne peut constituer son domicile ; que les juges ajoutent que les policiers ont pu pénétrer sur le terrain librement ouvert aux locataires de M. X... comme à tout visiteur sans avoir l'autorisation du propriétaire et que le fait qu'ultérieurement les policiers aient réclamé l'autorisation de M. X... n'implique pas pour autant qu'elle était nécessaire ;

Attendu qu'en l'état de ces énonciations, d'où il résulte que la parcelle visitée ne constituait pas le domicile du prévenu, la cour d'appel, qui ne s'est pas contredite, a justifié sa décision ; (Cass. Crim., 30 mai 2017, n°16-85.282)

[22] Art. L. 171-5-2 du code de l’environnement

THOMAS POULARD
AVOCAT

La constatation des infractions d’urbanisme par drones.

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